Illisible, inefficace, perméable aux lobbies

L'IGAS appelle à la refonte du programme national nutrition santé

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Publié le 12/10/2017

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Alors qu’une quatrième version est sur le point de sortir, l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) publie un bilan particulièrement critique du troisième programme national nutrition santé (PNNS) 2011-2015. Les experts plaident pour une refonte du programme, vers une communication davantage grand public, à même de toucher les plus vulnérables.

Peu efficace, grevé par d’impossibles consensus avec l’agroalimentaire, indécis sur le public ciblé (individu ou collectif, grand public ou professionnels de santé), mal piloté et gouverné : le programme national nutrition santé doit être repensé, interpelle l’Inspection générale des affaires sociales, au terme d’un bilan corrosif sur la troisième version du plan (2011-2015), rendu public début octobre mais daté de juillet 2016.

La seule vertu du PNNS tient à sa création même, en 2001, soulignent les auteurs Charles de Batz, Félix Faucon et Dominique Voynet, en ce qu’elle a fait émerger les déséquilibres nutritionnels et la sédentarité comme des problématiques majeures de santé publique. Mais depuis, ce PNNS, qui a connu trois versions, a peu évolué et n’a pas tiré les leçons des évaluations successives. Pire, il s’est gonflé d’objectifs, sous-objectifs, actions et sous actions, non hiérarchisés, qui l’ont rendu illisible ; et la multiplication des plans (plan national pour l’alimentation, plan sport santé bien-être, et le plan obésité, pourtant pertinent), n’a guère démêlé la situation. « Sa logique d’ensemble a démontré ses limites, voire ses effets contre-productifs », cingle l’IGAS.

Les auteurs regrettent l’ambiguïté qui plane sur les destinataires du plan. Ils se montrent sceptiques à l’égard d’une méthode qui, soucieuse de favoriser le consensus et d’éviter les conflits - notamment avec l’industrie agroalimentaire et certains services de l’État et des collectivités - a empêché de recourir à des outils à l’efficacité reconnue, comme la réglementation, la fiscalité comportementale, la réorientation de la recherche publique. « Bien des arbitrages sont marqués du sceau des pressions dont ils ont été l’objet », lit-on. Et de condamner le défaut de cohérence de la part des pouvoirs publics envers le lobby agroalimentaire.

Une notoriété nationale, mais sans résultats

L’IGAS fustige une gouvernance centralisée aux mains du ministère de la santé avec des personnalités qualifiées exclusivement médecins, alors que l’interministérialité et l’implication de sociologues et d’économistes auraient dû primer. Est aussi déplorée l’absence de coordination entre le pilotage local, par les agences régionales de santé (ARS), et l’échelon national.

Enfin, les bénéfices en termes de santé publique sont minces. Si la notoriété du PNNS est acquise au plan national, ses messages et slogans s’épuisent ou apparaissent comme trop moralisateurs. Plus grave, les populations les plus précaires restent dans les angles morts et les inégalités sociales de santé s’accroissent. À l’époque de la rédaction de leur rapport, les inspecteurs ne possédaient pas encore les conclusions des enquêtes épidémiologiques : depuis ont été publiés les résultats de l’étude Esteban 2014-2016 (étude de santé sur l’environnement, la biosurveillance, l’activité physique et la nutrition) sur surpoids et obésité, puis activité physique et sédentarité, qui démontrent cruellement l’inefficacité du PNNS III.

Pour un PNNS IV grand public

À l’avenir, l’IGAS propose de distinguer dans deux plans différents la nutrition - recentrée sur l’alimentation et la santé - et l’activité physique qui pourrait même faire l’objet d’une grande cause nationale. Elle plaide pour un programme grand public avec des messages clairs, qui puissent toucher les publics vulnérables, et propose de changer d’appellation pour se dévêtir de ses connotations moralisatrices et hygiénistes, au profit de la prévention et du bien-être. Le PNNS IV devrait en revanche délaisser les indicateurs relatifs à la prise en charge des pathologies de la nutrition.

Les experts recommandent de faire figurer comme priorité la réduction des inégalités sociales de santé, et la prévention. Enfin, ils préconisent une gouvernance vraiment interministérielle, un soutien politique fort, et des financements significatifs accordés à la prévention.

Coline Garré